历次水泥行业产能置换实施办法在管控新建项目、调整增量、退出过剩产能、优化产业布局、规范行业发展等方面发挥重要作用。产能置换方案的产能核定是环境容量、能耗限额和生产许可等批复的依据，也是中央环保督察和专项督查对水泥行业落实生态环境保护工作的产业政策依据。
近日，工信部发布《水泥玻璃行业产能置换实施办法（2024年本）》（以下简称《办法》），受到业界广泛关注。
一、《办法》调整的背景
1.政策背景
《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）强调“化解产能严重过剩矛盾是当前和今后一个时期推进产业结构调整的工作重点”，要求“严禁建设新增产能项目”“产能严重过剩行业项目建设，须制定产能置换方案”。41号文件提到当时我国水泥“产能利用率仅为73.7%”“明显低于国际通常水平”。为严禁新增水泥产能，新建项目和整改项目必须依照水泥产能置换政策，进行水泥熟料产能的等量或减量置换，这也是水泥产能置换政策的由来。
水泥产能置换政策以《水泥玻璃行业产能置换实施办法》的形式发布，以《工业和信息化部关于做好部分产能严重过剩行业产能置换工作的通知》（工信部产业〔2014〕296号）、《工业和信息化部关于印发部分产能严重过剩行业产能置换实施办法的通知》（工信部产业〔2015〕127号）、《工业和信息化部关于印发钢铁水泥玻璃行业产能置换实施办法的通知》（工信部原〔2017〕337号）、《工业和信息化部关于印发水泥玻璃行业产能置换实施办法的通知》（工信部原〔2021〕80号）等文件印发实施。
2.行业背景
自2022年起，受基建放缓、房地产业低迷和人口下降等因素叠加，水泥行业进入调整周期，形势发生较大变化。
从需求和供给来看，我国水泥市场需求连续3年大幅下滑。2023年，全国累计水泥产量20.23亿吨，同比下降0.7%，从全口径看，同比下降约4.5%。2024年1-9月，全国累计水泥产量13.27亿吨，同比下降10.7%。2023年水泥熟料产能利用率低于全国工业产能利用率（75.1%）平均水平，也低于2013年国务院41号文件提到的判定水泥为产能严重过剩行业（73.7%）的底线水平。
从盈利来看，2023年全国水泥利润总额320亿元左右，同比下降约50%。今年上半年水泥行业亏损10亿元左右。
从产业集中度来看，截止到2023年底，前10家大企业集团的水泥熟料产能占全国总产能的57.9%，还有一些省份前三家水泥熟料产能集中度未达到60%。
从新建项目投资来看，拟新建项目数量急剧减少。根据省级工业和信息化主管部门的门户网站公告，2018年至今，全国共公告新建水泥熟料项目产能置换方案168个。产能置换项目多集中在2020年（水泥产量23.77亿吨，利润总额1833亿）和2021年（水泥产量23.63亿吨，利润总额1694亿元），共有101个项目公告产能置换方案。自2022年起，公告的新建水泥熟料项目产能置换方案数量大幅下降，2022年与2023年共公告22个项目，2024年1-9月，仅公告水泥新建项目产能置换方案2个，行业投资策略开始转向，新建项目投资数量断崖下降。
二、《办法》调整的主要内容
1.产能核定方法发生重大变化，取消了《水泥熟料产能换算表》
《水泥玻璃行业产能置换实施办法（2024年本）》明确“用于置换的产能数量，严格依据项目备案（核准）文件明确的产能确定，年产能天数按照300天计算”。
2.明确了1:1等量置换的五种情形
一是同一法人同一厂区内产能置换。
二是西藏自治区区内产能置换。
三是在“确因国家、省级的土地、交通、环保等规划或地级市总体规划调整”“搬迁地在同一地级市（州、盟、区等）范围内”。
四是白色硅酸盐水泥、硫铝酸盐、铁铝酸盐水泥熟料建设项目实施等量置换。
五是支持开展磷石膏资源化利用，“湖北、云南、贵州、四川、安徽等五省”新建水泥窑生产线处置磷石膏满足条件的，实施等量置换。
3.对跨省项目产能置换限定更加严格，产能利用率低的省份原则上不跨省置换
为防止重点区域新增产能，避免产能利用率低的地区产能过剩加剧，对跨省产能置换设置了前提条件。首次明确了“位于国家大气污染防治重点区域或前三年水泥熟料平均产能利用率低于50%的省份水泥熟料生产线开展产能置换，原则上不得从省外置换产能”。
4.产能指标的要求再次收严，僵尸产能等无法作为指标使用
除了工信部原〔2021〕80号原有的要求外，产能指标有效性再次收严。
一是备案、环评等审批手续不全的产能。
二是能效达不到现行版《工业重点领域能效标杆水平和基准水平》基准水平要求的水泥熟料产能。
三是2024年以来连续两年每年运转天数不足90天的水泥熟料产能。
四是因债务纠纷等原因导致设备无法拆除的或存在法院查封情况的水泥熟料、平板玻璃产能。
以上产能不能用于产能置换。
5.首次明确产能置换方案撤销、变更和失效的情形
一是产能置换方案未实施或内容发生重大变更的，经产能转出企业和受让企业协商一致，省级工业和信息化主管部门核实确认后对方案予以撤销或变更，并向社会公告。方案予以变更、撤销和失效的，符合要求的产能可以继续转出。
二是产能置换方案自公告之日起两年内，项目建设企业应完成备案和环评等手续，三年内完成项目建设并点火投产，逾期产能置换方案失效。
三是已经完成产能置换方案公告的，在本办法实施前未开工建设的项目，应于2026年12月底前完成点火投产；未完成的，2027年1月1日后产能置换方案失效。
6.再次提高新建项目准入门槛
一是用于新建项目置换的水泥熟料产能不能拆分转让。
二是“新建生产线应当达到现行版《工业重点领域能效标杆水平和基准水平》中水泥玻璃行业能效标杆水平，环保绩效水平应当达到A级”。
7.给补齐产能指标的项目留出通道
为鼓励合规生产，“用于改建或补齐已建成项目的水泥熟料产能拆分转让不能超过两个项目”。
三、《办法》调整后的关注和影响
1.关注实际产能与备案产能统一
《办法》取消了2014年起沿用至今的《水泥熟料产能换算表》，今后不再以窑径为依据核定产能。这释放出信号，下一步要解决实际产能大于批文（备案）产能的问题。在制定补充产能指标的置换方案时，要关注固定资产投资项目节能审查（能评）、建设项目环境影响报告（环评）、水泥产品生产许可对于备案产能的同步更新。
2.利用《办法》实施存量项目的改建或补齐产能指标
之前企业主要利用水泥产能置换政策来新建项目。在这一轮调整周期，行业形势变化较大，预期减弱、投资回报率走低，产能置换、环保、双碳、能源、资源等政策不断趋严，企业已经从新建项目转向存量项目，将更多地利用《办法》实施存量项目改建或补充指标产能的置换。企业主动瘦身，及时处置自身的低效产能，产能指标用于主要市场的产能布局优化。
3.推进联合重组，提升区域产业集中度
目前水泥的市场格局已经基本固定。今后投资发展的重心是整合区域市场，提升区域集中度，增强区域市场主导能力。对于重资产投资的传统行业，产业结构调整和退出产能渠道机制的建立完善是漫长而复杂的，联合重组的挑战与机遇并存。置换政策调整的方向是支持整合存量市场，促进低效产能退出，提升区域产业集中度。
4.关注产能置换方案有效期对项目进度的影响
《办法》明确了产能置换方案失效的几种情形。有些项目已经完成产能置换方案公告，但受市场、资源、环保、能耗指标等影响难以如期落地，撤销产能置换方案后产能指标存在失效的风险，这些对于企业投资、招商引资合同履约来说，都会产生较大影响，对此要有充分评估和应对策略。
总的来说，《办法》在内容和流程上有了很大的调整，合规是企业的第一要务，要及时根据形势变化和政策调整做好战略统筹谋划，实现长期稳健发展。
（笔者：李琛，中国水泥协会副秘书长，政策研究中心主任）