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2026年度水泥行业配额总量和分配方案解析
2026-09-071
生态环境部办公厅2026年9月2日印发《全国碳排放权交易市场2025、2026年度发电行业以及2026年度钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案》（国环规气候〔2026〕1号）（以下简称《配额方案》），相较于《全国碳排放权交易市场2025、2026年度发电行业以及2026年度钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案（征求意见稿）》，水泥行业在配额总量和分配方案上没有实质性调整。《配额方案》沿袭《2024、2025年度全国碳排放权交易市场钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案》的成熟做法，总体要求、配额分配范围、配额计算方法、配额发放、配额清缴等五方面内容保持基本不变，主要在预分配比例、特殊产线豁免标准、配额结转等方面作出优化调整。后续年度配额总量和分配方案政策的调整，也将会统筹考虑宏观经济形势、历史排放情况、市场调节需要以及碳排放数据管理基础等因素，科学制定配额总量和分配方案，坚持循序渐进，在保持政策基本框架稳定和预期连续性的前提下，稳妥推进机制创新。一、2026年度水泥配额分配政策整体框架：3个延续（计算、发放、清缴），3个调整（预分配、特例、配额结转）1.企业范围——全国碳排放权交易市场2026年度重点排放单位名录的企业《配额方案》适用于2026年度水泥行业配额分配，水泥行业实施范围为纳入全国碳排放权交易市场2026年度重点排放单位名录的企业。（详见全国碳市场信息网）2026年度水泥行业覆盖温室气体种类为二氧化碳（CO2），保持不变。《2024、2025年度全国碳排放权交易市场钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案》原文：钢铁、水泥、铝冶炼行业覆盖化石燃料燃烧、工业过程等产生的温室气体直接排放，不覆盖因消耗电力、热力等带来的间接排放。《配额方案》原文：钢铁、水泥、铝冶炼行业覆盖消耗化石燃料、工业过程和含碳产品隐含排放等产生的温室气体直接排放。上述行业均不覆盖因消耗电力、热力等导致的间接排放。排放范围在消耗化石燃料、工业过程等产生的温室气体直接排放的基础上增加了“含碳产品隐含排放产生的温室气体直接排放”。现行《企业温室气体排放核算与报告指南 水泥行业》（CETS—AG—02.01—V01—2024）尚未纳入“含碳产品隐含排放”的核算要求。该指标现阶段可能主要针对钢铁行业的核算指南，旨在实现与欧盟碳边境调节机制（CBAM）的规则对接。未来水泥行业是否将该项内容纳入核算边界，将视相关指南的修订情况而定。2026年度水泥行业覆盖范围依然不覆盖因消耗电力、热力等导致的间接排放。但是这并不意味着国家对于企业用电相关降碳没有约束要求。2026年7月，《可再生能源消费最低比重目标和可再生能源电力消纳责任权重制度实施办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会 中华人民共和国工业和信息化部 中华人民共和国住房和城乡建设部 中华人民共和国交通运输部令第42号）第五条，国务院能源主管部门会同有关部门确定重点用能行业，对其明确可再生能源电力消费最低比重目标和过渡期限，并进行监测、评价和考核。可再生能源消费最低比重目标分为可再生能源电力消费最低比重目标和非电消费最低比重目标两类。目前已经对水泥行业提出了绿色电力消费比例要求。第42号令第七条明确了相关重点用能行业可再生能源电力消费最低比重目标可通过可再生能源电力自发自用、绿电直连、绿证绿电交易（划转）等方式完成；可再生能源非电消费最低比重目标可通过可再生能源供暖（制冷）、可再生能源制氢氨醇等综合利用、生物质能非电利用等方式完成。水泥企业应紧扣政策导向，结合自身厂区条件、资源禀赋因地制宜推进相关工作，统筹布局自发自用绿电项目，合理运用市场化绿电、绿证工具，积极探索生物质等非电可再生能源应用路径，落实可再生能源消费考核任务。水泥行业2026年度继续采用基于碳排放强度控制实施配额免费分配，持续优化分配方法，为后续年度有序推行免费和有偿相结合的碳配额分配方式打好基础。水泥行业立足扩围启动初期定位，分配方法较2025年度保持不变。核心核算公式：2026年度水泥熟料生产线碳排放强度系数根据其主要工序吨产品碳排放量与行业平衡值的差距，即碳排放强度偏离度（X）确定（表3）。依据编制说明，2026年度水泥行业按照报经国务院的配额分配思路以及《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》，企业获得的配额数量与产能产出直接挂钩，行业整体配额基本平衡，各重点排放单位盈缺率控制在较小范围。《配额方案》以“激励先进、鞭策落后”为政策导向，单位产品碳排放越低，配额盈余率越高。引导企业将碳排放管理深度融入战略规划与生产经营，支持能效提升、原料燃料替代、工艺革新等绿色低碳技术应用，推动全社会以较低成本实现减排目标。2.电石渣固废替代豁免门槛显著抬高，强化固废高比例利用考虑到个别重点排放单位（机组、生产线、工序）由于生产工艺、原燃料等存在特殊性，《配额方案》明确其年度配额量与其经核查的实际碳排放量相等。（2）当年度电石渣替代率超过30%的水泥熟料生产线；2025年度：当年度电石渣替代率超过15%的水泥熟料生产线。2026年度：当年度电石渣替代率超过30%的水泥熟料生产线。（1）配额核定前关停的企业（机组、生产线、工序）；（3）经核查当年度温室气体排放量2.6万吨二氧化碳当量以下的企业。此前电石渣15%的替代门槛设置偏低，部分企业仅通过低比例掺配，就可稳定获取对应配额，难以充分释放固废的降碳效益。将替代门槛上调至30%以后，能够倒逼企业加大化工固废消纳规模，显著减少石灰石消耗，从源头上削减碳酸盐分解过程排放，同时推动工业固废综合治理目标的实现。配额发放流程按照预分配、核定发放两步实施。按照《配额方案》，在预分配阶段，2026年度水泥行业重点排放单位（生产线）预分配配额的数量原则上为重点排放单位上一年度经核查排放量的50%。同时，为防范履约风险，允许各省级生态环境主管部门结合单位履约风险情况、生产情况等降低预分配比例。在配额核定发放阶段，各省级生态环境主管部门基于2026年度经核查碳排放相关数据，按照《配额方案》明确的配额计算方法，核定本行政区域内各重点排放单位2026年度配额。注登机构依据省级生态环境主管部门报送的正式文件，对照预分配结果，按照多退少补的原则，最终将2026年度核定配额发放至重点排放单位登记账户。对于配额核定前关停的企业（包括存在机组、生产线、工序关停的企业）、未足额清缴上一年度配额或经省级生态环境主管部门核实存在明显履约风险的重点排放单位，其配额发放至省级生态环境主管部门登记账户，省级生态环境主管部门可以委托注登机构协助重点排放单位完成清缴，足额完成清缴后剩余部分配额发放至重点排放单位登记账户，未足额完成清缴的，省级生态环境主管部门应及时督促重点排放单位完成清缴。2026年度预分配比例由70%大幅下调至50%，两年预分配标准存在明显差异：2025年度：预分配额度=上一年核查排放量×70%，预发放额度充足，企业上半年履约资金压力较小；2026年度：预分配上限压缩至上一年核查排放量×50%，省级生态环境部门可针对失信、高风险、长期亏损企业进一步下调预分配比例。按照2026年全国碳市场履约工作时间安排，省级生态环境主管部门将于2026年4月10日前，向钢铁、水泥、铝冶炼行业重点排放单位预分配2025年度碳排放配额；2026年9月30日前，完成对发电、钢铁、水泥、铝冶炼行业2025年度配额的正式核定与发放。若2026年度继续沿用该时间节奏开展配额分配，预分配比例下调将带来两方面影响。一方面，市场前期可流通的免费配额规模有所收窄，有助于压缩依托预分配配额开展短期投机的操作空间，引导市场主体更加聚焦碳市场长期供需基本面与自身实际减排行动。另一方面，企业上半年可动用的免费配额显著减少，对于超产或者碳排放强度偏高的企业，在明年4月预分配完成后至9月正式核定前这一窗口期，就可能需要进入碳市场购入配额对冲潜在缺口，直接增加流动资金占用，抬升企业短期资金压力。综上，预分配比例下调叠加明确的时间节点约束，实质上倒逼企业由过去的粗放式履约模式转向精细化碳资产管理。企业需要将碳预算、现金流管控纳入常态化经营管理，提前统筹全年碳排放目标与配套资金预算，把碳资产相关管理纳入企业财务决策体系，以此适配日趋严格的碳约束环境。依据《配额方案》编制说明，为有效解决企业惜售配额、配额缺口企业履约压力较大等问题，同时推动历史年度结余的配额标的转化为更符合市场需求的新年度配额，推动市场健康发展，《2024、2025年度全国碳排放权交易市场钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案》暂时性引入了结转政策，企业最大可结转配额量与其净卖出量挂钩，以督促和鼓励配额有盈余的企业出售部分历史结余配额并将剩余配额转化为新年度配额标的。该机制实施两年来，市场流动性显著改善，配额供需趋于平衡，已无存续必要。在此基础上，《配额方案》拟取消结转政策，更好适应市场发展现状。2019—2026年度配额可用于2019—2024年度欠缴配额的清缴等事项，2019—2024年度配额不可用于2025年度及后续年度配额清缴。2025、2026年度配额可以按照有关规定用于2025、2026及后续年度配额清缴。取消结转后倒逼企业每年动态平衡配额供需，主动开展节能技改减少年度缺口，推动碳市场价格回归真实减排成本水平。重点排放单位可使用2024年1月22日全国温室气体自愿减排交易市场启动后登记的核证自愿减排量（CCER）抵销2025、2026年度碳排放配额的清缴。根据全国温室气体自愿减排交易系统统计，2025年3月7日至12月31日，全国温室气体自愿减排交易市场共运行203个交易日，成交量884.41万吨，成交额6.26亿元，累计成交均价为70.76元/吨，日最高成交均价为107.36元/吨，日最低成交均价为50.84元/吨。重点排放单位可使用来自本行业或者其他行业重点排放单位的配额完成清缴。针对有意愿履约但因银行账户冻结等客观原因无法购买配额的情况，结合发电行业以往年度清缴程序，可由其他企业提供配额协助完成清缴。注登机构根据履约完成情况向重点排放单位出具履约证明。《中华人民共和国生态环境法典》（2026年3月12日第十四届全国人民代表大会第四次会议通过），自2026年8月15日起施行。法典第四编第四章专门设立“应对气候变化”独立章节。之前应对气候变化主要靠行政法规、部门规章开展碳市场监管，随着《中华人民共和国生态环境法典》的实施，碳市场迎来体系化、强刚性上位法约束，明确对全国碳排放权交易市场数据类违法和配额履约类违法设置刚性行政处罚条款。违反本法规定，纳入全国碳排放权交易市场的温室气体重点排放单位未报送排放统计核算数据、年度排放报告的，由生态环境主管部门责令改正，处五万元以上五十万元以下的罚款；拒不改正的，可以责令停产整治。（《中华人民共和国生态环境法典》第一千二百二十六条第一款）违反本法规定，纳入全国碳排放权交易市场的温室气体重点排放单位未按照规定的期限足额清缴碳排放配额的，由生态环境主管部门责令限期改正，处一百万元以上五百万元以下的罚款；限期内未完成清缴的，处未清缴的碳排放配额清缴时限前一个月市场交易平均成交价格五倍以上十倍以下的罚款，可以责令停产整治。（《中华人民共和国生态环境法典》第一千二百二十六条第二款）为了更好与《中华人民共和国生态环境法典》逻辑统一、规则协调，国务院对《碳排放权交易管理暂行条例》部分条款予以修改，自2026年8月15日起实施，将第二十四条修改为：“重点排放单位未按照规定的期限足额清缴其碳排放配额的，由生态环境主管部门责令限期改正，处100万元以上500万元以下的罚款；限期内未完成清缴的，处未清缴的碳排放配额清缴时限前1个月市场交易平均成交价格5倍以上10倍以下的罚款，可以责令停产整治”。第二十六条中的“处2万元以上20万元以下的罚款”修改为“处5万元以上20万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处5000元以上5万元以下的罚款”。从2025年部分头部水泥企业披露的ESG报告来看，尽管部分企业核算边界、统计范围与全国碳市场制度口径存在差异，且企业间披露标准不一，导致公开数据难以直接横向对标，但行业发展趋势依然明确：头部企业的碳排放强度已普遍降至较低水平，熟料碳排放强度基本集中在0.78–0.82 tCO?/t；在能耗方面，头部企业熟料单位产品综合能耗平均低于 101 kgce/t（标杆水平为100 kgce/t）。上述数据充分反映出国内水泥行业节能降碳整体水平正持续提升。2.2025年度全国碳排放权交易市场水泥行业平衡值经计算并报生态环境部同意，碳排放权登记结算（武汉）有限责任公司公布2025年度水泥行业平衡值为0.80tCO2e/t熟料。2025年度水泥行业平衡值为0.80tCO2e/t熟料假设：生产线年生产熟料120万吨，全国碳市场价格：98元/吨现行的碳配额分配方案确立了±0.03的“双向封顶/封底”调节机制。具体而言，对于碳排放强度优于行业基准20%及以上的产能，配额盈余率锁定在0.03的上限；反之，对于排放强度劣于基准20%及以上的产能，配额缺口率被限制在-0.03的下限。基于该规则，仅从当期碳资产收益维度考量，将排放强度控制在优于基准20%的临界点，是现阶段经济最优的平衡点。国务院《“十五五”碳达峰行动方案》（国发〔2026〕22号）对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制，水泥行业有望在2027年优先实施配额总量控制，叠加行业基准值的逐步收紧及“双碳”政策持续加码，持续提升能效水平、实现更低碳排放水平，才是构筑企业核心竞争力的关键。根据生态环境部数据，2025年，纳入碳排放权交易市场配额管理的重点排放单位共计3378家，其中水泥行业重点排放单位962家，市场共运行243个交易日。截至2025年12月31日，全国碳排放权交易市场配额累计成交量8.65亿吨，累计成交额576.63亿元。其中，2025年全年配额成交量2.35亿吨，同比增长约24%，成交额146.30亿元，交易规模持续扩大。交易价格保持在合理区间，年底收盘价为74.63元/吨，全年交易均价为62.36元/吨。根据上海环境能源交易所数据，2026年9月4日，全国碳排放权交易市场开盘价94.01元/吨，最高价94.01元/吨，最低价93.40元/吨，收盘价93.66元/吨。2026年1月5日，开盘价74.63元/吨，最高价74.63元/吨，最低价74.63元/吨，收盘价74.63元/吨。收盘价上涨了近25.50%，碳价呈现显著上行趋势。根据中国统计信息服务中心的监测，2026年8月下旬，普通硅酸盐水泥（P.O 42.5散装）市场价格为248.7元/吨，受终端需求偏弱、行业产能过剩制约，水泥价格上行动力不足，涨价落地难度较大。在碳配额逐步推行有偿分配的背景下，若碳价持续抬升带来的履约成本无法向下游充分传导，将进一步挤压水泥企业的盈利空间。对于部分缺乏减排技术储备和资金实力的企业而言，这将带来严峻的生存挑战，甚至面临被市场淘汰的风险。对水泥行业而言，碳约束已由阶段性政策变量转化为长期常态化的刚性经营约束，单纯依靠规模扩张的传统发展模式已难以为继。企业亟须建立健全碳预算与碳资产管理体系，客观理性看待配额交易收益，避免对碳市场形成过度投机预期，切实防范经营决策偏差。《配额方案》要求逐步与产能置换、产量调控政策衔接协同，强化对违规落后产能的碳排放控制要求，推动行业有序减碳、安全降碳。在“双碳”背景下，企业通过优化生产运营体系、落地节能降碳技改，不仅能够降低产品单位生产成本，更可从源头削减碳排放、合理控制配额履约支出。企业应统筹推进合规风控、节能降碳技术改造、固体废物资源化利用、清洁能源替代四大核心举措，持续压减单位熟料碳排放强度，从而在不断趋严的碳政策环境下实现成本可控，构筑碳资产维度的竞争优势。
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